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    新聞中心
    發揮好排污許可制與環評的協同作用

    包存寬,復旦大學環境科學與工程系教授、博士生導師,復旦大學城市環境管理研究中心主任,國家社科基金重大研究專項首席專家。兼任上海生態經濟學會副會長、中國環境科學學會環境地學分會副主任委員、中國生態文明研究促進會理事、長江經濟帶生態環境聯合研究中心副主任等。

    生態環境部部長李干杰在2019全國生態環境保護工作會議上的講話中明確要求,2019年要加快推進重點行業排污許可證核發,部署開展“發一個行業、清一個行業”的清理整頓,制定排污許可與環評、執法銜接工作方案。作為生態環境治理體系的重要組成部分,排污許可與環評緊密相連。在實際工作中,如何協調好二者的關系,提高生態環境治理水平,更好地服務經濟高質量發展?本報記者采訪了相關專家。

    對話人:復旦大學環境科學與工程系教授包存寬

    采訪人:本報記者劉秀鳳

    如何做好環評與排污許可的銜接?

    ■ 關鍵是要分清界限,確保其在各自的階段發揮作用

    中國環境報:全國排污許可制改革工作正穩步推進,截至目前,累計完成18個行業3.9萬多家企業排污許可證核發。根據安排,2019年要實現排污許可證覆蓋污染防治攻堅戰所有重點行業,2020年實現排污許可全覆蓋。當前,在生態環境治理領域,環評審批和排污許可制改革都在穩步推進,這兩項制度在實際工作中各有怎樣的角色定位?

    包存寬:環評是服務決策的,是預防性政策工具,評估某個項目到底要不要做。如果做,會有什么風險,需要采取哪些治理措施等。其價值在于決策初期(決定之前)為決策提供信息與技術支持。過了這個時期,則是雨后送傘。

    排污許可證是未來監管企業或項目運行排污行為的依據。生產就會有排污,排污許可證就是生態環境部門從環境監管角度,發放給企業的生產許可證。是否要給許可、給多少許可,還要從三個方面進行考量:首先就是污染物排放標準,這是底線要求;其次要看項目所處行業的平均水平,一些發達地區還會要求工藝的先進性;第三要看當地是否有足夠的環境容量,如果處于環境敏感地區,即使項目技術先進、能夠實現達標排放也不能建設。

    如果當地的環境容量已經用完或被占用過多,怎么辦?一方面,企業可以與政府進行協商,政府手中一般會留有部分環境容量儲備,是否拿出來,就要看這個項目對當地經濟增長、就業帶動的預期。另一方面,企業可以借助市場手段,通過排污權交易購買相應的排污指標。當然,企業本身也需要進一步節能減排,但企業需要考量由此產生的經濟成本是否能夠承受。

    中國環境報:正在進行的環評審批和排污許可制改革,會帶來哪些改變?

    包存寬:在生態環境領域,我國有環評、排污許可、總量控制等多項制度,但執行并不均衡。過去,環評被賦予了過多的功能,而且不少環評都是先上車后買票,這就失去了環評作為預防性工具的本意。而排污許可制在1989年《環境保護法》確立后,很長一段時間內并沒有充分發揮作用。

    環境管理制度體系改革和當前政府“放管服”改革的邏輯是一致的,就是做好“加減法”。當然,對于環評是做“減法“,減掉環評不該承擔的;而對于包括排污許可證制度在內的其他環境管理制度,是做好加法。因此,環評改革做減法和強化排污許可證制度都是為了讓其恢復其本質。

    在這個過程中,銜接就非常重要。比如,企業根據環評的結論和建議申請排污許可,生態環境部門根據環評的結論頒發排污許可證等。其實,所有環境管理制度都需要更好地銜接,才能發揮好協同作用,形成制度的合力。

    中國環境報:當前,排污許可證核發工作正在各地開展,但這一過程中也出現了環評要求與排污許可要求有矛盾的地方,對此,您怎么看?

    包存寬:我認為,二者出現矛盾是很正常的。因為這兩項制度的目的不同、服務對象不同,相對于項目來說所處的階段也不同。環評是預測性工具,而排污許可關注實際生產和監管。因此,二者也會存在矛盾之處,而這正是其需要銜接的理由。

    生態環境問題的解決,不能靠一項制度單打獨斗,而是需要發揮協同作用,而且制度也需要在實施過程中逐漸完善。完善不是強化,而是優化,就像現在給環評做減法,也是為了實現優化的目標。

    中國環境報:為了做好二者的銜接工作,原環境保護部辦公廳曾在2017年11月發布《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》,明確環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻,是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據,是確保環境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。在實際工作中,如何做好環評與排污許可的銜接?國外在這方面有什么經驗可供借鑒?

    包存寬:環評和排污許可分別承擔不同的功能,做好銜接的關鍵是要分清界限,確保其在各自的階段發揮作用,銜接不是要把手伸到對方領域去。

    美國的環評和排污許可制度實施已久,也積累了一些經驗。美國的環評制度相對簡單,主要審查項目的合法性、合規性和周邊公眾的意見。排污許可則是美國污染管理的核心,將企業的排放要求、合規性目標等全部落實在排污許可證上,實施一證式管理。在這個過程中美國環保部門是站在維護公眾利益的角度,對企業的排污行為進行管理。這不僅要發揮執法隊伍的作用,還要充分借助公眾的力量,對項目主體排污行為進行監督,對發現的違法排污行為嚴厲處罰,從而讓企業真正重視環保工作。

    生態環境部門如何在完善排污許可證制度的同時,更好地服務地方經濟高質量發展?

    ■ 在“放管服”的“服”上做足文章,幫助企業降低守法成本

    中國環境報:排污許可證、環評和執法監管三者有什么樣的關系?要確保排污許可證能夠發揮應有作用,當前還有哪些急需解決的問題?

    包存寬:相對于前端的環評和后續的執法監管,排污許可處于承前啟后的環節。環評結論可以作為頒發排污許可證的依據,而排污許可證是后續執法監管的依據。

    排污許可證有效發揮作用,要建立在對企業排污數據大量積累的基礎上,但目前我國一些地方的基礎數據支撐還不夠。

    中國環境報:在當前簡政放權的背景下,生態環境部門如何在完善排污許可證制度的同時,服務好地方經濟高質量發展?

    包存寬:完善排污許可證制度,需要從國家層面進行制度設計,而基層部門可以充分利用其所處基層的優勢,更了解企業需求,更貼近問題,占據更多信息優勢。基層生態環境部門要把監管企業與服務企業有機結合,在“放管服”的“服”上做足文章,幫助企業降低守法成本。幫助企業滿足需求解決困難,就是基層部門改革創新的動力。

    很長一段時間以來,我國在制度研究和制度實施中的精力倒置,前端研究不充分,制度執行中出現很多問題。應該把更多精力放在前端,設計出更有競爭力的制度,更好地發揮制度的作用,用制度保護環境。

    中國環境報:現在,一家企業的新上項目需要進行環評和排污許可申報,如何才能更加高效?這方面,您有什么建議?

    包存寬:這些都可以交給市場,通過購買服務來解決,咨詢機構能夠提供一攬子服務,通過市場機制,會優化包括環評、排污許可申報在內的服務供給。當然,政府必須做好市場規則的制定并管理好市場,需要培育市場主體的契約精神。在市場中,無論是作為咨詢服務需要方的企業,還是作為供給方的環評機構,都需要一個穩定的守法預期。

    中國環境報:在我國環保產業的市場發展中,出現了劣幣驅逐良幣的現象,之前的環評市場運行也有不少問題,這該如何解決?

    包存寬:出現劣幣驅逐良幣的問題,背后的原因還是制度,沒有給企業環境守法一個穩定的預期。由于缺乏長效性監管機制,企業在經濟利益的誘惑下,就會出現環保設施運行不連續、環境治理不到位等問題。在環評市場,過去的資質管理扭曲了環評市場,具有甲級資質,不代表就能做出合乎要求的環評報告。資質管理反而形成了市場壟斷,使得環評機構不是幫企業出主意、想辦法,而是比拼誰能拿到審批“路條”。現在的改革就是要環評機構拿出真本事,因為如果環評報告做不好,后續會有追責。

    我們要相信市場的力量,規范的市場能夠給企業提供有效的服務供給。在這個過程中,政府要做好服務,確立規范制度,對違規者嚴厲處罰。

    來源:中國環境報

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